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【美國外交】樊吉社:美國外交——從建構規則到顛覆規則

樊吉社:美國外交——從建構規則到顛覆規則

樊吉社

中國社會科學院美國研究所戰略研究室主任

與第二次世界大戰結束以后歷任美國總統不同,特朗普總統醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國都支持的國際規則或者制度安排。從建構規則到顛覆規則,美國正在用遠期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期,而更多的美國人在思考特朗普之后的美國走向何方,世界又將怎樣。

無論是競選期間還是當選以后,特朗普都展現出迥異于第二次世界大戰結束以后歷任美國總統的世界觀和方法論。特朗普總統與其他美國總統的最重要區別在于,其他總統致力于建構、維系自1945年起逐步建構并維系的各種國際規則、規范和制度,而特朗普則醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國都支持的國際規則或者制度安排。

一、奧巴馬“建群”與特朗普“退群”

遠則不論,比較特朗普總統與前任奧巴馬總統,足見二者的重大區別。奧巴馬執政時期,美國的官方文獻如《美國國家安全戰略報告》中“領導”(leadership)或“引領”(leading)是關鍵詞。奧巴馬政府相信,美國需要與他國協調合作以實現共贏,其安全繁榮與全球形勢息息相關。

特朗普執政以來,“美國優先”(america first)是其內外政策的靈魂。在就職演說中,他毫不諱言:“從此刻開始,一切將美國優先。”美國將奉行兩條原則:“買美國貨,雇美國人。”“讓美國再次偉大”(Make American Great Again)是特朗普的競選口號,更是他的執政目標。這個詞匯及其縮寫(MAGA)2016年迄今在特朗普須臾不可離開的推文中出現400余次。“美國優先”意味著其他國家就要靠后,“讓美國再次偉大”意味著可以無視其他國家利益。特朗普總統的邏輯在其言辭與行動中充分展示,他眼中的世界是霍布斯式的“自然狀態”,“叢林法則”是其信條,他不是追求雙贏,而是追求美國贏。

與奧巴馬政府強調多邊合作、倚重現存國際機制或者建構新的合作平臺、通過擴大“朋友圈”應對共同威脅不同,特朗普政府則更強調單邊主義和獨斷專行。特朗普政府退出了此前美國努力推動達成的多個協議和條約,包括但不限于《巴黎協定》、《跨太平洋伙伴關系協定》、伊核協議等。

二、美國偏好對他國大談“國際規則”,但自身的踐行卻不盡如人意

美國與國際規則或國際秩序的關系,是理解美國外交政策的關鍵。現存國際秩序源自第二次世界大戰結束以后,大致包括聯合國這個世界政治架構、國際貨幣基金組織和世界銀行這兩個國際金融機構、后來演變成世界貿易組織的關稅及貿易總協定這個世界貿易協議,當然也包括因為冷戰對峙而締造的兩大陣營界線分明的安全制度安排。冷戰結束后,各國大致遵從同一套政治、經濟、金融規則,這些規則對冷戰結束后世界各國的經濟繁榮和地區穩定作出了重要貢獻。冷戰結束后,美國成為現存國際規則的重要角色,常以秩序守護者自詡。

然而,美國與國際規則的關系卻顯得糾結而復雜。美國曾是多項多邊乃至全球規則的重要推手,但卻選擇不加入或者有選擇地遵守某些規則。例如,美國推動達成了《全面禁止核試驗條約》,而其卻在1999年第一個拒絕批準條約。又如,美國參加了1973年到1982年的聯合國海洋法會議,也參加了1990年到1994年間關于修改條約的后續談判,美國僅在1994年簽署條約但一直沒有批準該條約。再如,在印度核問題上,美國因擔心印度研發核武器而倡導成立核供應國集團,加強核出口管制;小布什政府時期,為了美印民用核能合作,美國推動核供應國集團“開后門”。

美國偏好對他國大談“國際規則”,但自身在踐行國際規則方面卻不盡如人意,甚至顯得任性隨意。在奧巴馬執政的八年期間,美國一方面強調其“領導地位”或者“領軍作用”,另一方面為“國際規則”代言。為了建構新的規則,奧巴馬政府不遺余力推動TPP談判、達成巴黎協定和伊核協議。如今,一場美國總統大選過后,這些美國“書寫”的“規則”竟然被特朗普政府棄之若敝屣了。

三、美國外交演變:從建構規則到顛覆規則

美國是現存國際秩序或者國際規則建構過程中至關重要的參與國家,也是該秩序或者規則的重要維護國家,如今特朗普政府則試圖顛覆這些規則,是國際規則出了問題還是美國出了問題?

部分原因是國際規則的問題。現存國際秩序或者規則形成于第二次世界大戰結束之后,這些規則對世界各國的經濟發展和地區穩定作出了非常重要的貢獻。然而,這些已有70余年歷史的規則正面臨各種壓力。首先,美歐主導建構的這些規則具有某種天然的沖動,即推廣政治制度和經濟發展形態的單一化。美歐這些行動不僅不容易獲得廣泛的國際支持,甚至會遭遇較為強大的阻力。其次,冷戰結束后,冷戰中形成的地區安全架構并沒有隨之終結,排他性的地區安排仍然在搭建無形的壁壘,包括美國在亞太地區多個雙邊軍事同盟、美歐的北約組織。再次,形成于70余年前的國際秩序或規則已經不能充分體現當今國際政治力量變遷與分布。因此,現存國際秩序和規則難免面臨某些地緣政治多極化壓力。

部分原因是美國出了問題。美國是現存國際秩序的重要推動力量,為此付出,并從中受益。如今國際秩序面臨變革壓力,而美國一方面不肯讓渡空間,另一方面不愿意再為現存秩序的維系作出貢獻。特朗普政府認為,美國已經無法從現存國際秩序中受益,希望盡快擺脫這些約束,追求美國利益最大化。在特朗普總統眼中,所有國家都在剝奪美國,他需要對此作出改變,讓美國從“兼濟天下”回歸“獨善其身”。

由于美國迄今仍然是唯一超級大國,現存國際秩序或者規則的變革美國本應責無旁貸。然而,美國卻尋求與所有國家謀利,以殺雞取卵的方式實現所謂“讓美國再次偉大”的目標,并采取簡單化的、對抗式的辦法處理與他國的爭議,援引過時、老舊的國內法律與所有國家開展貿易戰。美國正以進攻性的姿態實現戰略收縮,“叢林法則”取代共贏理念,國際社會幾乎要回歸“自然狀態”了。

四、美國外交:特朗普政府之后

特朗普競選、當選和執政引發國內諸多爭議,特朗普的內政外交理念幾乎撕裂美國社會,并制造了美國民主黨和共和黨內部的分裂。特朗普競選期間、當選以及執政后面臨來自共和黨和民主黨的激烈反對,之所以很多人公開反對特朗普,是因為他們無法認同特朗普表達的外交安全政策理念,他們不能接受特朗普反對自由貿易、貶損盟友、侮辱鄰國。他們認為,在一個變動不居且日益危險的世界中,美國的領導地位不可或缺。他們對特朗普主張美國將退守本土、放棄領軍地位大為不安。

2018年8月中旬,42名國際關系學者在《紐約時報》發表聲明,稱戰后國際秩序催生了前所未有的和平與繁榮,美國在其中的領導作用至關重要,盡管美國為該秩序付出了代價,但美國從中獲益良多;聲明還譴責特朗普總統攻擊或者顛覆這個秩序或規則的行為。

特朗普以反建制著稱,他組建的外交安全團隊難以成為掣肘其政策主張的重要力量,而其決策過程亦較少依賴傳統的部門參與和跨部門協調。因此,特朗普總統治下的美國內外政策延續目前態勢是大概率事件。

特朗普政府的外交政策同樣給各國制造了種種憂慮。對美國的盟國而言,美國是否仍然是那個不可或缺的國家大可質疑;對美國的伙伴來說,美國捉摸不定、高度自利的政策讓他們擔心隨時可能成為美國的“魚肉”;對美國潛在的對手而言,美國在伊核協議上的作為已難讓人相信與美國達成任何協議是可行的選擇。

從建構規則到顛覆規則,美國正在用遠期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期,而更多的美國人在思考特朗普之后的美國走向何方,世界又將怎樣。

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